地方环境标准是推荐性标准吗？

地方环境标准是推荐性标准吗？

修改后的《标准化法》于2018年1月1日实施，该法第二条规定，“国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准。强制性标准必须执行。国家鼓励采用推荐性标准。”为此，有人提出质疑，认为：地方环境标准属于推荐性标准，不应当强制要求企业执行。那么地方环境标准到底是不是推荐性标准呢？对此，本文将结合相关的法律法规予以分析：

我国环境标准分为环境质量标准、污染物排放（控制）标准、环境监测类标准、环境基础类标准和管理规范类标准等。根据《环境标准管理办法》的规定，地方环境标准包括地方环境质量标准和地方污染物排放标准（或控制标准）。实践中，有的地方政府也自行制定了管理规范类标准。

《标准化法》第十条规定，“国务院有关行政主管部门依据职责负责强制性国家标准的项目提出、组织起草、征求意见和技术审查。”“强制性国家标准由国务院批准发布或者授权批准发布。”但该条第五款同时对“强制性标准”的制定做了例外性规定，“法律、行政法规和国务院决定对强制性标准的制定另有规定的，从其规定。”标准的制定包括制定主体和制定内容两部分，此款意味着，如果其他法律、行政法规和国务院决定规定，“省、自治区、直辖市人民政府”制定的地方标准属于强制性标准的，并不违反《标准化法》的一般性规定。

《土壤污染防治法》第十二条规定，“省级人民政府有权制定地方土壤污染风险管控标准。”“土壤污染风险管控标准是强制性标准”。此内容即属于《标准化法》第十条关于强制性标准制定的例外情形。该条明确了地方土壤污染风险管控标准属于强制性标准。

除《土壤污染防治法》外，其他生态环境保护法律、行政法规中未见某类地方环境标准性质上属于“强制性标准”的表述。例如，《环境保护法》中规定，国家环境质量标准和国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方标准；已作规定的项目，可以制定严于国家标准的地方环境质量标准和地方污染物排放标准。但只是规定了地方政府有环境质量标准和污染物排放标准的制定权，并未涉及地方环境标准的效力问题，并未明确地方环境标准是否属于“强制性标准”。

虽然其他法律没有像《土壤污染防治法》那样明确地方环境标准的“强制性标准”的身份，但地方环境标准的强制性执行要求却在有关法律中进行了规定：

《海洋环境保护法》第十条规定，沿海省、自治区、直辖市人民政府对国家海洋环境质量标准中未作规定的项目，有权制定地方海洋环境质量标准。同时规定，“沿海地方各级人民政府根据国家和地方海洋环境质量标准的规定和本行政区近岸海域环境质量状况，确定海洋环境保护的目标和任务，并纳入人民政府工作计划，按相应的海洋环境质量标准实施管理。”“国家和地方水污染物排放标准的制定，应当将国家和地方海洋环境质量标准作为重要依据之一。”实质是体现了地方海洋环境质量标准的强制适用性。

《水污染防治法》规定，省、自治区、直辖市人民政府可以制定地方水污染物排放标准,未授予地方政府制定水环境质量标准的权力。但与《环境保护法》不同的是，《水污染防治法》同时规定地方水污染物排放标准必须执行。该法第十条规定，“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”第十四条第三款规定，“向已有地方水污染物排放标准的水体排放污染物的，应当执行地方水污染物排放标准。”以上两条规定，实际上明确了地方水污染物排放标准的强制执行性质。

《大气污染防治法》在大气环境质量标准和大气污染物排放标准的制定权上做出了较为特殊的规定。《大气污染防治法》第八条规定，“国务院生态环境主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府制定大气环境质量标准。”第九条规定，“国务院生态环境主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府制定大气污染物排放标准。”从前述条文的表述上看，在大气环境质量标准和大气污染物排放标准的制定上面，各省、自治区、直辖市人民政府制定的“地方标准”，与国务院生态环境主管部门制定的“国家标准”具有同等效力。结合《环境保护法》关于地方标准内容的限制性规定，对于已有国家标准的项目，地方大气标准要更加严格。

其他单行法中对除大气、水要素之外的其他污染物排放标准（控制标准）的制定，只规定了国家环境标准。例如，《噪声污染防治法》中规定，国务院生态环境主管部门制定国家声环境质量标准和国家环境噪声排放标。环境噪声污染仅指环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准的情形。（详见第十条、第十一条）现行《固体废物污染环境防治法》中规定，国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关行政主管部门制定国家固体废物污染环境防治技术标准。《放射性污染防治法》的规定，“国家放射性污染防治标准由国务院环境保护行政主管部门根据环境安全要求、国家经济技术条件制定”。前三项法律中均未提及相关地方标准制定问题，因此，地方政府无权制定噪声、固废、放射性物质的地方环境标准，更不涉及是否属于强制性标准的问题。

另外，部分省级人民政府所制定的管理规范类标准，因为没有相关法律予以授权，因此，应属于推荐性标准。

《环境标准管理办法》第五条的规定，“环境质量标准、污染物排放标准和法律、行政法规规定必须执行的其他环境标准属于强制性环境标准，强制性环境标准必须执行。强制性环境标准以外的环境标准属于推荐性环境标准。国家鼓励采用推荐性环境标准，推荐性环境标准被强制性环境标准引用，也必须强制执行。”实践中，生态环境执法部门基本按照本条规定的精神推进相关环境标准的适用。但事实上，本条并不能作为将有关地方环境环境标准视为强制性标准的依据，因为该办法由原国家环保总局颁布，立法性质上属于部门规章，并不属于《标准化法》第十条中所称的“法律、行政法规和国务院决定”范畴。因此，本文建议，有必要通过提升立法层级，加强对环境标准制定、实施等工作的管理，以与《标准化法》的内容相协调。

同时本文认为，除了前述法律中明确相关地方环境标准具有强制执行性质的之外，其他的地方环境标准在实施时应采取鼓励采用的态度。

【作者单位】邱春光、田野：烟台市生态环境局；刘闺臣，山东德衡律师事务所；

【转载说明】本文原刊载于2019年11月1日《中国环境报》第6版。